作者：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長、研究員 楊志勇

2020年5月23日，習(xí)近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆三次會議的經(jīng)濟界委員并參加聯(lián)組會時強調(diào)，“做好‘六穩(wěn)’工作、落實‘六保’任務(wù)至關(guān)重要。‘六保’是我們應(yīng)對各種風險挑戰(zhàn)的重要保證”。“六保”是今年“六穩(wěn)”工作的著力點，守住“六保”底線，就能穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤；以保促穩(wěn)、穩(wěn)中求進，就能為全面建成小康社會夯實基礎(chǔ)。

“六保”與“六穩(wěn)”相互統(tǒng)一，相輔相成

2020年4月17日，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作。會議提出，“加大‘六穩(wěn)’工作力度，保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉(zhuǎn)”。這是中央首次提出“六保”。2018年7月31日召開的中共中央政治局會議首次提出“六穩(wěn)”，即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。針對的是“經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變，面臨一些新問題新挑戰(zhàn)，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化”。“六穩(wěn)”是在“變中求穩(wěn)”，是穩(wěn)定經(jīng)濟之需。后來的中央政治局會議也多次結(jié)合不同的宏觀經(jīng)濟形勢，如有效應(yīng)對外部經(jīng)濟環(huán)境變化，有效應(yīng)對經(jīng)貿(mào)摩擦，強調(diào)全面做好“六穩(wěn)”工作。

“六保”與“六穩(wěn)”是密切聯(lián)系的。從“六穩(wěn)”到“六保”凸顯了底線思維，做好“六保”工作，“六穩(wěn)”才有扎實的基礎(chǔ)。穩(wěn)中求進是經(jīng)濟工作的總基調(diào)，只有“穩(wěn)”了，才能進。經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)，離不開“穩(wěn)”，而基礎(chǔ)工作在“保”。“六保”是在新冠肺炎疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展造成較大沖擊的背景下提出的，是解決短期突出問題的重要措施。“六穩(wěn)”與“六保”一脈相連，如二者都將“就業(yè)”作為首要工作，“六穩(wěn)”的第一項是“穩(wěn)就業(yè)”，“六保”的第一項是“保就業(yè)”。

保居民就業(yè)：保持一定的經(jīng)濟增速與有針對性的就業(yè)政策

以經(jīng)濟增長保居民就業(yè)。保居民就業(yè)位居“六保”首位，就業(yè)是民生之本，關(guān)系到社會穩(wěn)定。近年來，國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境日趨復(fù)雜，經(jīng)濟下行壓力較大，對促進就業(yè)帶來一定挑戰(zhàn)。從全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率來看，2020年3月份與2月份相比有積極的變化，3月份，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.9%，比2月份下降0.3個百分點。但經(jīng)濟增長的復(fù)雜形勢決定了我們不能看輕就業(yè)問題的嚴重性。

經(jīng)濟增長與就業(yè)密切相關(guān)，越快的經(jīng)濟增長速度，吸納的勞動力越多。近年來，我國強調(diào)經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，就是希望讓經(jīng)濟增長吸納更多的就業(yè)，讓新增就業(yè)崗位能夠滿足新增就業(yè)人員的需要。可以說，保居民就業(yè)，實現(xiàn)充分就業(yè)目標，最直接的途徑就是推動經(jīng)濟增長。

我們要看到保居民就業(yè)的有利條件。中國正處于勞動力供應(yīng)的“劉易斯拐點”階段。人口老齡化問題日益突出，勞動力供應(yīng)在減少，勞動無效供給時代正在逐漸成為歷史。這意味著只要是勞動力，在市場上找到工作機會的可能性就很大。需要注意的是，勞動力供應(yīng)不足是總量問題，大趨勢也是如此，結(jié)構(gòu)性失業(yè)和周期性失業(yè)增加了保就業(yè)的壓力。中長期就業(yè)形勢說明提供就業(yè)崗位的韌性，現(xiàn)在要做的是克服短期的困難。

中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整正有序進行，其中釋放出來的一部分勞動力，由于知識結(jié)構(gòu)和勞動技能不能很快地適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)的需要，未能實現(xiàn)再就業(yè)。勞動密集型產(chǎn)業(yè)是就業(yè)大戶，但隨著越來越多的勞動密集型產(chǎn)業(yè)采用機器人和自動化設(shè)備，有向資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的趨勢，這導(dǎo)致充分就業(yè)目標的實現(xiàn)遇到更多的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟增長可以吸納的勞動力數(shù)量與行業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，就業(yè)需要積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

對待就業(yè)人群，要精準創(chuàng)造就業(yè)崗位，加強需求和供給的雙向調(diào)節(jié)；可加強就業(yè)培訓(xùn)，讓更多的勞動力擁有新的勞動技能。除此之外，階段性減輕企業(yè)社保負擔，保住更多就業(yè)崗位，也可促進就業(yè)。數(shù)字經(jīng)濟是經(jīng)濟的新增長點，就業(yè)需要搭上數(shù)字經(jīng)濟的快車。對于高校畢業(yè)生而言，應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)政策的調(diào)整，例如給予畢業(yè)生就業(yè)落戶更長的周期，同樣有助于畢業(yè)生就業(yè)。

?；久裆杭纫柚袌隽α?，也要發(fā)揮財政的力量

基本民生支出需要居民（家庭）有基本的可支配收入作為后盾。居民只要順利就業(yè)，就會有工資收入，這在很大程度上可以解決基本民生問題。這是市場力量?；久裆?。如果市場不能做到這一點，那么就需要政府的力量，尤其是財政力量。

現(xiàn)代國家都有社會保障制度，為基本民生的保障起到了托底作用。養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等多個方面的基本保障，政府都可以發(fā)揮作用。有些地方養(yǎng)老金支付壓力較大，如不妥善解決，甚至?xí)霈F(xiàn)支付危機，如果僅憑地方財政是很難處理的。在這個時候，增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付是必然的選擇。疫情沖擊之下，收入支持政策就顯得尤為重要。失業(yè)救濟金的及時發(fā)放可以給陷入支出困境的失業(yè)人員解決燃眉之急。一些地方發(fā)放消費券，不僅能促進消費，也有助于改善基本民生。除此之外，更有效的做法是直接給中低收入者發(fā)放現(xiàn)金補助，讓他們有更大的選擇權(quán)。

?；久裆荒芄铝⒖创c“六保”中的其他“五保”密切聯(lián)系。保居民就業(yè)與?；久裆年P(guān)系最為密切，為基本民生需求的滿足提供了最基本的收入保障。保市場主體，讓就業(yè)有了去處，進而對基本民生保障提供支持。糧食能源安全，意味著居民可支配收入的購買力有更切實的保障。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，可以為市場主體的運作提供基本條件?；鶎诱＿\轉(zhuǎn)，本身就與基本民生是交叉重疊的。因此，?；久裆仨毦C合施策，不僅要采取措施滿足基本的民生訴求，而且要為?；久裆峁└玫沫h(huán)境。

保市場主體：更加關(guān)注中小微企業(yè)

與大企業(yè)相比，中小微企業(yè)面臨更多挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中起決定性作用，市場主體是就業(yè)的主要載體。最主要的市場主體是企業(yè)，保市場主體就是保企業(yè)。有企業(yè)，才有就業(yè)，才有收入，才能?；久裆?。在正常情況下，市場主體要經(jīng)受市場風浪的考驗，市場的預(yù)算硬約束是市場主體活動得到充分釋放的內(nèi)在要求，不能經(jīng)受市場沖擊的企業(yè)會從市場消失。但在特殊時期，保企業(yè)就顯得尤為重要。在疫情沖擊下，大企業(yè)應(yīng)對困難的能力相對更強，短期內(nèi)更難的是中小微企業(yè)。中小微企業(yè)無論在市場的開拓、資金的籌集，還是在人才的集聚等諸多方面，都處于不利地位?，F(xiàn)實中已有不少直接針對中小微企業(yè)的政策，如稅收優(yōu)惠政策等，但遇到重大突發(fā)事件的沖擊，中小微企業(yè)往往難以應(yīng)對自如。中小微企業(yè)是吸納就業(yè)的主力軍，為此，可結(jié)合就業(yè)目標，有針對性地救助中小微企業(yè)。財政給中小微企業(yè)紓困，可更多地以企業(yè)所吸納的勞動力多少為依據(jù)。

產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，可以促進中小微企業(yè)的發(fā)展。對于在行業(yè)內(nèi)影響力較小的中小微企業(yè)來說，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)還不夠，更重要的是要讓復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供的商品和服務(wù)順利銷售。復(fù)工復(fù)產(chǎn)、復(fù)商復(fù)市，需要消費通暢對接。消費是經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)，從消費側(cè)解決問題，是在打通“生產(chǎn)—消費”鏈條。進一步降低間接稅以及相關(guān)收費、基金，適當開展消費信貸，也可以促進消費回升。中小微企業(yè)遇到的資金困難，政府可采取有效的紓困措施，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，比如，財政出資擔保，或財政適當貼息，金融機構(gòu)提供融資服務(wù)等。同時要特別注意，救助企業(yè)要救助到位，資金能否迅速、有效落實至關(guān)重要?，F(xiàn)在對中小微企業(yè)有不少財稅優(yōu)惠政策，這些政策應(yīng)該落實落細。對于企業(yè)納稅中遇到的資金緊張問題，也可進一步落實延緩納稅的有關(guān)規(guī)定。

此外，還要設(shè)身處地去考慮，中小微企業(yè)需要什么？如何才能做到可持續(xù)運行？哪些是政府可以去做的？哪些是政府在短期內(nèi)需要去做的？根據(jù)市場主體的不同需求，給予針對性的救助。保市場主體，重在保中小微企業(yè)，但“保”不等于“守”。中小微企業(yè)要以發(fā)展為導(dǎo)向，只有發(fā)展，才是“保”的最有利做法。

保糧食能源安全：經(jīng)濟社會各項工作的基礎(chǔ)

保糧食能源安全是經(jīng)濟社會各項工作的基礎(chǔ)。保糧食能源安全，最低限度是保供應(yīng)，同時還應(yīng)爭取以盡可能合理的價格供應(yīng)。

無農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)是一個相對脆弱的產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響很大。考慮到受疫情影響，各糧食生產(chǎn)國采取措施限制出口，中國應(yīng)將恢復(fù)糧食生產(chǎn)能力作為重要任務(wù)，繼續(xù)發(fā)揮財政支農(nóng)的作用，從糧食供給上為糧食安全打下堅實的基礎(chǔ)。

能源安全，是工業(yè)安全的基礎(chǔ)，工業(yè)體系的正常運行，離不開能源保障。國際油價低位，為能源保障提供了極為有利的條件。能源安全，應(yīng)該是有效的能源供應(yīng)，而不是高成本的能源供應(yīng)。國際能源市場千變?nèi)f化，這次國際油價持續(xù)下跌，一般人很難判斷哪里是高位哪里是低位，結(jié)果很可能在油價剛下降時，就把儲油能力消耗殆盡。表面上看，石油供應(yīng)有保障，但這是低效的保障。為此，可建立能源供應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機制，合理使用石油儲備。要正確看待油價，作為成本的一部分，上漲的油價在很大程度上可以通過漲價的方式將負擔轉(zhuǎn)嫁出去。因此，我們追求的應(yīng)該是一種平衡，而不是多多益善。

中國是煤炭大國，至少在現(xiàn)階段，煤炭在能源供應(yīng)中的重要地位短期內(nèi)無法撼動。2019年，中國在全球燃煤電站發(fā)電總量排名第一，燃煤電站發(fā)電量占全球煤電的50.2%。煤電仍是電力供應(yīng)的主力。新能源供應(yīng)在各種政策作用下有一定的增長，但仍有較大的提升空間，無論是光伏還是風電，都存在成本較高的問題。新能源開發(fā)利用需要革命性的技術(shù)支撐，而這在短期內(nèi)很難做到。保能源安全，在短期內(nèi)還是要注意傳統(tǒng)能源的供應(yīng)。

保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定：讓企業(yè)能夠正常運行

產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定主要靠鏈上企業(yè)自己來維護，市場機制引導(dǎo)鏈上企業(yè)行為。在一般情況下，這主要通過市場力量來解決。但疫情之下，僅僅靠市場力量，可能需要較長的時間，而這可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上的企業(yè)無法正常經(jīng)營，甚至消失。疫情防控特殊階段，超常規(guī)的做法才是適當?shù)?。特定企業(yè)遇到的問題，不是等待有較長時滯的新企業(yè)誕生，而是采取有效的措施挽救企業(yè)，在保市場主體的同時保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。

保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定是一項極其復(fù)雜的任務(wù)，政府要在其中發(fā)揮作用，必須建立在對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈充分了解的基礎(chǔ)上。每一個行業(yè)都有其特性，有的行業(yè)鏈條長，企業(yè)間關(guān)系復(fù)雜，如果對行業(yè)不夠了解就采取措施，那么結(jié)果可能導(dǎo)致財政資金的浪費和低效率。新冠肺炎疫情讓全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈受到影響，針對這一特殊情形，應(yīng)有非常規(guī)的有效措施，盡可能減少產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定的問題。

?；鶎舆\轉(zhuǎn)：夯實國家治理的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

基層公共服務(wù)的有效提供，關(guān)系到社會穩(wěn)定與地方治理現(xiàn)代化。保基層運轉(zhuǎn)，需要充分的可支配財力。對于地方政府而言，發(fā)展支出主要靠政府性基金和土地收入，而土地收入主要靠房地產(chǎn)市場，但從目前來看不少地方政府顯然很難做到。我們還應(yīng)看到，一般公共預(yù)算收入中的相當部分來自非稅收入，而非稅收入在很大程度上不具有可持續(xù)性。地方財政收入受經(jīng)濟下行的嚴重沖擊，有什么樣的經(jīng)濟狀況，就有什么樣的財政收入狀況?？紤]到一些地方無論是現(xiàn)在還是將來，都很難有額外的財力補償。如果增加中央對地方的借款，或直接提高地方政府一般債務(wù)余額，這些地方以后可能也難有充分的償還能力。為此，可建立中央對地方的財政救助機制，增加中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，幫助地方渡過難關(guān)。當然，?；鶎舆\轉(zhuǎn)，也需要基層“過緊日子”，保證必要的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，最大限度地壓縮項目經(jīng)費。

“六保”的內(nèi)容既各有側(cè)重又相互支撐，因此，必須統(tǒng)籌對待。國家正采取積極的措施，多“箭”齊發(fā)，尤其是其中的財政政策和貨幣政策，在“六保”任務(wù)的完成中扮演著重要角色。只要加強政策工具之間的協(xié)調(diào)配合，“六保”的任務(wù)就能完成。從“六穩(wěn)”到“六保”，是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段的需要，“六保”做到，“六穩(wěn)”的目標也就容易實現(xiàn)。